文昭：汉匈战争对中国历史的深度重塑——盐铁专卖和决策”内廷”化 (20181122)

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朋友们大家好，先祝大家感恩节快乐。今天我们继续来聊汉匈战争对中国历史的深度重塑——先简单回顾一下上一集的内容，为了解决战争造成的财政危机，汉武帝和他的团队在金融、税收政策上大刀阔斧地创新：开征商业税、财产税，并且发布鼓励告密的“告缗令”来打击民间藏匿财产避税的行为。而且在中国历史上第一次发明了“铸币税”，就是发行面值远远大于其实际价值的货币，中间价值的落差部分就造成了财富由民间向政府的转移，这种类似于强制抽税的行为被称为“铸币税”。

汉武帝执政时期大的货币改革进行过六次，也不全是制造混乱。五铢钱的发行算是一个正面成果，它是中国货币经济史上的一个典范，流通了七个多世纪，直到唐朝初年才退出历史舞台。

今天要讲的是汉武帝在财政压力下的另外两项影响深远的举动——盐铁专卖和官制变动。先说盐铁专卖，它开创了古代国有经济的模式，被其后所有朝代所继承，中国古代官营专卖制度的顶峰是宋朝。专卖制度的创立是中国政治思想史上的一个重大事件，产生了一个重大割裂。一般来讲儒家主张重农抑商，以农耕为本、以商贾为末。士农工商，把商人的地位排在末尾，一方面基本政策上是贬抑商人，比如汉朝初年专门把商人在户籍上归入一个特殊类别叫“市籍”，商人的衣著和交通乘车都受到限制、不得携带兵器、子孙不得做官。但是专卖制度又是官府直接参与经营，与民争利，有严重的自相矛盾。

基础原则上的游移，这会造成政权合理性重大流失，这种精神上的损失虽然不一定立刻表现出严重的后果，但影响深远，孔子曾经把立国之本归结为足兵（国防武备充足）、足食（有足够的经济资源储备）和足信（民众对政权有足够的信任）三样，三样里又以“足信”居首，当民众发现政府并不是按照自己所说的原则行事，社会的信任纽带会受到削弱，过去政府简单一句话就能说服民众按自己的意图行动，而现在需要强大的督促和奖惩力量才以达到目标，管制成本会大幅度攀升。孟子所说的“但曰义，不曰利”其实也是老成之论、着眼长远，并非都是迂腐不切实际之论。

汉武帝为何选择盐、铁作为政府垄断经营的商品呢？首先食盐的产地有限，中国朝代有变迁，但食盐产地变动不大，南北朝时期全中国的食盐产地有82处，比起秦汉也不过只增加了27处。产地有限，那政府就比较容易控制，不至于为了把产地看管起来就要耗费庞大的人力物力。其次是食盐是生活必需品，人可以不吃肉、但是不能没有盐，所以不论贫富，人人都要消费，政府垄断之后就只能向政府购买，确保了垄断利益的最大化。第三、食盐便于长期储存，不存在霉烂变质的问题。相对于粮食等物资体积也较小、价值较高，便于运输。

至于汉武帝要垄断铁器的冶炼、铸造和销售，是因为西汉初年牛耕和铁制农具已经普及，自耕农为主体的社会结构已经形成，家庭成为基本的生产单位。人们也不可能回到周代的井田制，一大群人在小片土地里用木器、石器农具劳动，生产单位缩小，当然对生产工具的要求也提高了，铁器就成了不可缺少的生产工具。政府垄断也能带来利益的最大化。

汉武帝看上了盐、铁两样商品更直接地是有成功案例在先，《史记 货殖列传》里记载的从战国到秦、汉的大商人，一半以上是靠经营盐、铁获得巨额财富的。政府的财政陷入崩溃，而民间的大商人富得流油，皇帝能看得过去吗。皇帝一看：你们有钱，我有不受限制的权力，你们发财也发够了，接下来该把肥肉让给我了。就像马云在他拍的那部功夫片《功守道》里的台词：“武功再高，也怕菜刀”，在专制社会，政治权力是最重要的资源，它能支配其他一切资源。

汉武帝搞“国进民退”之所以能成功，没有出现王莽搞“社会主义改革”时的那样混乱，除了因为汉武帝本人有健全的常识、富于现实感、而且统御之术很强之外，关键在于他选人得当，有专业化的团队帮助他制定方案。推行盐铁专卖的主要执行官员就是商人出身。比如主管专卖事宜的两位大农丞（相当于财政次长），一位东郭咸阳就曾经是盐商；另一位孔仅又是冶铁商人。后来东郭咸阳升官做到大农令（财政部长）；而孔仅又升官到大司空。这两个人为建立盐铁的垄断生产、销售体系起到了至关重要的作用。盐铁专卖以后带来什么后果呢？

先从民间来看，在推行政府垄断经营的过程中，政府当然不能说是要与民争利，而是打着保护弱者的旗号，说是为了避免升斗小民受到大商人的盘剥。但实际上从汉昭帝时的桓宽编纂的《盐铁论》来看不是这么回事，老百姓如果需要用铁，要么必须向政府直营的经销社购买，要么必须向政府特许的经销商来购买。而这些经销机构又只能从政府的铸造所来批发。在自由市场条件下因为有竞争，商人提供的产品比较能符合用户的最终需要，品种比较多样化，也愿意做些个性化的修改来满足市场要求。可一旦政府垄断之后，从生产到经销都不在意用户的感受了，实际上不仅产品的品种减少、质量也下降了。更要命的是不仅货品变少，价格也更高昂了！

关于盐铁专卖以后，政府获得的利润，西汉时期能提供的数据不多。大陆作家郭建龙在《中央帝国财政密码》一书里，用唐朝盐业专卖的数字来举例。唐朝玄宗天宝年间到肃宗至德年间，没有实行食盐的专卖，一斗盐只值十钱。到了唐肃宗乾元元年（公元758年），实行盐业专卖，每斗盐立刻涨到一百一十钱，上涨了十一倍。到唐德宗贞元四年（公元798年），淮南盐已经涨到三百一十钱，后来又涨到三百七十钱。而江淮那些经过政府认证的大盐商为了追求利润，还要再将盐价提高一倍出售。

在大约五十年间，食盐的价格涨了37倍，可见政府垄断的暴利，还有盘剥之重，远甚于民间市场经济所产生的商人。在某些时期，食盐专卖一项收入就能占到政府财政收入的一半。

至于铁器的专卖在宋朝以后就无法维持了，这是因为技术的进步，铁器的冶炼铸造变得很普及了，政府要把这个产业完全控制起来，行政成本过于高昂。但食盐专卖制度（既包括政府直接经营、也包括政府向商人发特许经营证的做法）直到2014年才完全废除。

再来看盐铁专卖对政府自身的影响。首先是让政府职能发生了一个根本性变化，在此之前汉朝政府的主要职责是征税、处理司法纠纷、征兵打仗、兴建公共设施，基本上符合一个有限职能、小政府的特征。政府对经济活动的干预是作为司法领域里的一个分支，就是当出现纠纷的时候充当仲裁者，但现在成了经营活动的参与者，政府的职能大大复杂。一旦政府既当运动员、又当裁判员的时候，第一个受伤的就是司法，司法的公正性就受到极大损害。

汉武帝手下几位大臣先是制定了严厉的管理条例，禁止私自铸铁和采盐。然后为了防止招募来的盐铁工人偷运出盐、铁，在黑市上贩卖，又加重刑罚，在各地设置了监管盐、铁产销的官吏。专卖制度不仅伴随着对商人的剥夺、对民众的盘剥，还伴随着牢狱大兴，伴随着官僚机构的臃肿。《汉书 地理志》记载全国有三十二个地方设置了盐官、四十四个地方设置了铁官。西汉初年一共只有60个郡，而盐铁官体系一建立起来，一下就让政府机构扩编了一大块。

汉武帝之后，汉昭帝初年有过一次政策转向的机会，新君登基，社会上有对汉武帝时期的财政政策进行检讨的呼声，废除盐铁专卖的呼声很高。于是朝廷征集民间意见的代表，被称之为“贤良文学”，来到宫中召开了一次重要的财政讨论大会，会议的记录被整理出来，就是著名的《盐铁论》。和“贤良文学”们辩论的是当时已经七十多岁的御史大夫桑弘羊，在汉武帝时期他做过主管财政的大农令。“贤良文学”一方主要从儒家的经典理论出发，认为政治必须安定民生，应当崇尚节俭，藏富于民，反对与民争利；反对发动不必要的战争，主张废止盐、铁专卖。专卖制度虽然并没有被废除，但是这次会议后有所收缩，取消了部分地区的铁官、废除了酒类专卖，算是有一定的民进国退，缓和了社会的矛盾。根据会议的记录整理出一本对话体的文集叫《盐铁论》，在网上很容就能搜到，建议有文言文阅读能力的朋友找来看看，了解一下当时人的想法。

近代以来“贤良文学”一方的观点多被当作保守、落后、食古不化，但是从盐铁专卖造成政府职能复杂化、官僚臃肿、破坏社会公正这些后果来看，“贤良文学”的观点客观上主张维持小政府、和主张经济领域的自由放任。像我们一集节目里说过的，以一个较长的时间尺度看，很多进步观点都是以坚持传统的保守面目出现。

汉武帝的财政改革在官制上的另一个重要后果就是决策的“内廷化”，这对行政体系有不可修复的伤害。西汉继承的是秦朝所创建的三公九卿制度，丞相、太尉、御史大夫称之为“三公”，公别掌管行政、军政和监察，汉武帝之前这个结构大体上能实现官僚体系的平衡，“三公”里以丞相居首，作为政府的首脑。从战国开始，丞相又称“开府丞相”。就是丞相府的行政班子，由丞相自己组建，比如丞相府的长史、内史、少史，汉武帝元狩六年的时候，丞相府有官员三百八十二人，是很大的一个机构。丞相既有对其他中央和地方大员的人选推荐权、能在人事任命上和皇帝磋商；丞相还有考评官员的大权，同时他自己手上有行政职能的幕僚班子他有任命权，用今天的话说是有部分的“组阁权”，这样在政权体系里“相权”就是很大一个参数。

同时按汉朝的礼制，皇帝接见丞相的礼遇规格甚高。丞相晋见，皇帝必须在正殿、穿上朝服接见。不能在偏殿、寝宫接见；丞相奏事完毕，皇帝必须要起立，送至殿门。不可能给旁边的太监说：“小李子，帮我送送丞相”，必须得皇帝本人送到大门口。

因为丞相权重，所以皇帝要按照朝廷既有的程序通过改革，像搞盐铁专卖、征收财产税这种事就有难度，所以汉武帝在侍候皇帝起居的机构“少府”下面设置了一个新的单位——尚书台，理由是事务繁剧、官吏队伍也庞大了，要把所有的事都放在朝会场合解决，就会有很多公务得不到处理。这个尚书台就是皇帝御前的一个办事机构，一些较次要的决策，不需要拿到朝会上让所有大臣讨论的，他们就在皇帝眼皮底下报告给皇帝，皇帝马上就可以批示、交办，效率比较好。

可这个“尚书台”搞起来之后，汉武帝不断地加强它的权力，汉武帝既是一个强势君主，又很有政治手腕，渐渐就把尚书台变成了实权机构，架空了丞相。尚书台官员的品级又很低，尚书令的俸禄只有一千石，既低于三公、也低于九卿，只相当于丞相府的长史。尚书仆射，俸禄一年是六百石、尚书丞是四百石。丞相待遇是：金印紫绶、秩俸万石（使用金制的印章、佩带紫绶带，年俸是一万石）。所以尚书台虽然是皇帝身边的小圈子，但地位低下，更方便皇帝支配，这批官员也更加投皇帝所好，充当皇帝的体己人。

所以决策的“内廷化”，就打破了从战国以来君权、和相权平衡的格局，皇权不断加强，而政府系统的独立性不断被削弱，这是汉武帝财政改革相应带来的政治体制的一大变化，影响深远。

所以我们今天来衡量汉匈之战汉朝的胜利，虽然一段时间内取得了对北方游牧民族的优势，但没有真正解决北方的威胁，匈奴衰落后又有别的游牧民族崛起成为草原的霸主，持续威胁中原王朝；同时中原王朝的财政、金融、乃至官僚体制也都发生深刻变化，中国历史走上了一条与之前完全不同的道路。对于主张自由市场经济、和保障民权的人来说，这种变化是负面的。但是依靠这些改革，统一大帝国的生存能力确实大大增强了，抵御了其后历史的若干次危机。这其中的利弊还是请朋友们自己来评说吧。