国务院机构大改方案登场，“习式变法”铺开，海内震动（20180313第333期）

音頻下載

大家好，今天是2018年3月13号星期二，今天最重要的新闻就是中国的国务院机构改革方案出炉了。其实今天还有一个重要的新闻是美国国务卿换人，提勒森走人、中央情报局局长蓬佩奥接替，但是咱们今天还是来说中国的新闻，毕竟我的观众主要是华人。

人大会议在13号审议了国务院机构改革方案，方案的具体内容也随之公布。应该说这次机构改革的幅度和深度比几个星期前流传的大部制改革方案都要大。机构和职能的拆分重组是一方面，说得上是大拆大建；更关键的是税收征管体制有大的变化。省、和省以下的国税、地税合并，两者分家24年后又合二为一，这算是行政体制一大深层变化，同时也是为新税种的开征铺路。上层建筑急风骤雨地改变，意味着在生活层面触及到社会大众的变化即将到来。今明两年之内，中国人的生活环境会有很大的变化。咱们今天来聊跟这个有关的话题，再来说说我对这种急风骤雨式的“变法”的一点历史性看法。

在提交十三届人大一次会议审议的方案里，国务院正部级机构减少了8个、副部级机构减少了7个。但现在的25个国务院组成部门在调整后其实还增加了一个，变成了26个。不是说要减肥瘦身么，怎么越改越多呢？先介绍一下背景信息：国务院本身是个很庞大复杂的系统，它除了25个（现在26个）组成部门之外，还包括国务院办公厅，16个国务院直属的总署或总局，它们是正部级或副部级单位，比如海关总署、工商行政管理总局、税务总局、统计局、广电总局、体育总局等等。还包括各个部委管理下的国家局。比如国家能源局就是发改委管的，国家外汇管理局是由人民银行管理的，等等。这些局的管理部门是正部级单位，所以它们都是副部级的。除了这一堆构构之外，还有国务院办事机构、议事协调机构等等。

所以这次正部级机构减少8个、副部级机构减少7个，是包括原先25个组成部门、国务院直属总局和部委管理下的国家局，全部这些机构在内的变化。这里的全部细节我们没必要在这里探究，大家有个大致的概念就讲了。

这轮机构的裁撤合并里比较引人注意的有：国家计划生育委员会终于没了。中央这个机构被撤销，那地方的分支机构也会相应裁撤。既然一胎化政策都已经废止了，那执行这个政策的计划生育委员会当然就没必要存在了。就是不知道这伙计生干部今后干嘛去，我还真有点担心他们中的不少人，扒房牵牛这活干习惯了，转到别的服务型部门里去还不适应。我之前是看到有新闻说，大批计生干部蹲点搞扶贫去了。基层政府就是完成脱贫任务这个活缺人，而且要精准扶贫投入大量的人力，正好让这些计生干部去干这些跑断腿的苦活累活。以前是牵牛罚款的干活，现在是给老乡分牛、送钱、发补助，正好倒个个儿，也挺逗的。

退伍军人事务部这个新部门也值得关注，所原先的民政、社保、信访部门里和退伍军人有关的职能抽出来单独组起这个部门，不知道在解决复员、转业军人抱怨的效率能不能高一点。

组建退伍军人事务部可能会给上访老兵们以希望，短时间内会鼓励他们更积极的聚集上访，让自己的案例排进新衙门工作清单的前面。不过实际上退伍转业军人诉求解决的关键还是在于地方政府的执行，地方政府的执行关键在于财政。中央一级的退伍军人事务部成立后，地方组建相应的下级部门，工作理顺还要一段时间。除非国务院一级的退伍军人事务部有可以自行支配的财政资源，否它并不对解决老兵的抱怨起立竿见影的作用。

接下来说这次机构改革最重要的部分，就是国税和地税合并——中央财政和地方财政在征管上再度合一。上次分开是1994年，当时的背景是中央财政极度紧张，1993年的时候中央财政收入占全国财政收入的比重由1984年的40.5%下降到了22%。基于中国政治传统中“强干弱枝”的一贯原则，地方财力雄厚难免割据势力坐大挑战中央；同时也是为了避免中国地区间贫富不均带来的问题，需要把更多财力集中在中央政府手里，通过中央政府的转移支付，对贫穷落后地区有一定的财政倾斜；当然也是同时为了中央政府有能力办一些全国性的项目，基于这些目的1994年实行分税制改革。多数优质的税种归了中央财政，2017年全国的一般收预算收入里面（主要是税收加各种行政性收费带来的收入），中央财政收入占了47%。所以现是倒过来轮到地方财政没钱花了，中国政府层级又多，世界上大多数国家是三级政府，大概只有七八个国家是四级政府，就是中央、省（或州）、市。中国是五级政府，中央、省、地区级市、县和乡。越是下层财政越紧张，中国财政之昂贵，对纳税人负担之更，更在于中国的另一个特殊国情：每一级政府还对应一级党委班子，也得靠纳税人供养。

经济增速下滑的时候，首先是地方财政感受到压力。这次国税地税合并，各路专家的解读是，有利于降低税收征管的行政成本，现在电子政务发达了，税收在中央和地方财政之间分享技术上操作很方便，不用两套班子来做，不会串也不会乱。

过去国税地税分开一个主要的考虑是把营业税和增值税的征收分开，营业税地方，增值税归中央。为了避免征收过程中互相侵夺，地方政府把应该归中央财政的税收划拉到自己腰包里去，有必要征收的过程分离操作。现在营业税改成增值税之后，中央和地方财政只是按一个固定比例来分享，中央分75%、地方分25%（更正：营业税改增值税的过渡期内，是中政和地方财政大致五五分成，分享增值税），在软件上操作一下就可以了，没必要再分成两套班子了。当年国税、地税分家的基础已经不存在了，就合了吧。同时以后纳税人也不需要面对两个不同的税务部门，会计工作也简化了。

当然我想这些理由也都成立，在我谈税制的大变动给社会造成的影响之前，想先说点关于“变法”的历史性思考。

这次国务院的机构改革和税收征管体制的变更，够得上古代所说的“变法”的规格。也就是通过行政手段的变更、政治上层建筑里职能的重新规划，来调整社会矛盾。中国古代说的“变法”大体上都是这个范畴的。

这些“变法”都不改变权力的来源。国家的最高权力——君主的大位是靠血亲继承，不会改成选举制。权力的基本结构也不发生变化，君主独裁不会改成寡头分治、或贵族共和。这些变法只是在行政手段上、机构职能上玩花活，中央政府设立三省六部、明朝又设立内阁、清朝设立军机处。地方行政体制先是设立郡守、刺使，以后又增加一个层级叫“州牧”，再以后改为节度使、巡抚、总督等等。

除此之外，古代“变法”的内也还涵盖民政（什么编户制、保甲制）、兵制（什么府兵制、募兵制、明朝的卫所军户制度、以及相应的指挥管理制度）、税收和徭役制度。

而今习近平的“变法”基本上都触及到了这些层面，军改是改兵制，机构改革是改行政、现在财政制度也要改。中国过去的经验时，一个朝代刚刚创立的时候，变法改制基本上都没问题，可以一锤定音。但是在王朝的中期，通过变法来解决社会矛盾是失败的多，成功的少。原因很容易理解：王朝创立之时，本来就是通过战争削平了对手，就是把旧秩序全都砸烂，社会阶层彻底洗牌重组，你作为赢家、开国之君你是创范垂统，你想搞个什么制度都随便你，没人拦得住你。你唯一需要考虑的就是时间，你搞的这一套能不能长治久安。只要你活着，随便你怎么玩，没人能挑战你。可是到了你的儿子辈、孙子辈，还能不能这么玩下去，那你所创设的制度本身合不合理就很关键了。

但是在一个王朝的中期，社会阶层已经固化，变法就是政治和经济权利的重新分配，必然就会有既得利益集团的抵触。既得利益集团和官僚集团通常是合为一体的，变法者既需要官僚集团的配合、又需要和官僚集团斗争，这种矛盾的关系就使变法成了一件失败率很高的事。

大家比较熟悉第一个成功的变法是秦国的商鞅变法，但大家同时要注意的是，它只是战国初年各国变法里比较成功的一个。其他几大战国其实都搞过变法，可是都是在既得利益集团（主要是贵族集团）的抵制下，要不然只取得了有限的成功，要不然归于失败。比如李悝、吴起变法、赵武灵王的胡服骑射，齐国邹衍的变法、韩国申不害的变法，都是很有限的变法，再深入下去，触及到贵族阶层根本利益的时候就进行不下去了。屈原在楚国的变法就失败了。所以当时变法的成功率是七分之一，这是一个很低的比率。

再往后中国历史上或干次著名的变法都是类似的命运，汉武帝的财政制度改革、西汉末年的王莽改制、宋朝王安石的熙宁变法，等等。我们不一一细说。

这些变法要成功，首先在于准确认识到矛盾的症结，制定出合理的方案。如果说要赋与一个权重，做好规划这一步，变法成功最多也只有30%的把握，剩下70%在于执行。而执行要给力，100%在于“得人”这两个字。就是要干将帮手，要有一个非常给力的执行团队，这个执行团队能把变法的意图一直贯彻到社会的毛细循环系统里去。减少计划执行过程中，由于各种变量的干扰，造成的效果扭曲。

执行之所以难，又是和中国这个国家大有关系。本来你之所以需要变法，就是官僚和既得利益集团相勾结，造成了很多积弊。你要有这么大一个一竿子到底的执行团队，不等于说官僚集团已经完成新生了、脱胎换骨了吗？那你不就不需要变法了吗？就是这么个悖论。

商鞅变法之所以成功，在于铁腕执行。可是你要知道秦国当时是人口稀少的弱国，地方就局限在关中那一块，是小国寡民，在这样的条件下搞变法你觉得容易成功吧，那斗争也是非常激烈的，商鞅在渭水岸边设立刑场，几次大规模处决。按照西汉刘向的《新序》所记载，曾经一次处决过700人，渭水为之赤，鲜血把一条河都给染红了。这种程度的执行力，才换来了变法的成功。最后变法虽然成功，商鞅本人却在旧贵族的报复中被车裂。可以说他事业成功，人生却不免失败。

王安石变法失败，后人总结原因之一也是用人不当，这个故事今天不细说。

回过头来说现在的行政机构改革和税制改革，国税地税合并大家别以为就是把朱熔基的分税制改革undo一遍，逆操作一遍。征管制度的改革是为房地产税、和资源税这些新税种开征铺路（或者是把已有的税种扩大征收范围），中国的财政体制将发生一个深层的变化，两套衙门合并之后，原来地税班子的人估计今后会投入房地产税这类税种的征管工作中去。这是工作量极其庞大的一个任务。

房地产税（物业税）征收的第一个环节就会有很多争议，那就是房地产价值的评估，你给一栋物业估价以后，才能按一定比例征税嘛。于是肯定有人会走关系请托，要求把自己的物业价值低估好避税；也肯定会有奸滑胥吏利用估价征税的这个权力，搞权力寻租，吃拿卡要。我故意把你的房产价值高估，你想少交税不是吗，那就得给好处。

中国那个官场，这些事都不用开脑洞，你就照最一般的经验就知道它会发生。所有这些改革只做一件，也许带来的冲击尚可控制，从中央到地方、从行政到民生这些改变一起上，海内震动可想而知。我想急于推出的那个监察委就是给这一系列改革当监军的。

国税和地税合并，说是由国家税务总局和地方政府双重领导，怎么个双重领导法现在还不清晰，涉及到钱的事亲兄弟都能翻脸，所以这事一定要理清楚，要不然天天打架，越改越乱。

习近平变法的意愿很强、计划也很宏大，计划的设计可能也真想针对某些积弊，但是计划的关键在执行，执行百分之百在于人。这个体制陪养的人是能完成这些任务的人吗？这就是我今天要提出的问题。变法这个事我们今后还会多次谈的，这是影响到中国人生活的一件大事。